黨校公開課第二講：中國治理的政策密碼

　　本期主講人 張克

　　中央黨校（國家行政學(xué)院）公共管理教研部副教授，管理學(xué)博士。研究方向?yàn)閲抑卫?、公共政策，重點(diǎn)關(guān)注中國國家治理的獨(dú)特機(jī)制、領(lǐng)導(dǎo)干部治理能力建設(shè)。

精彩觀點(diǎn)

1、政策試驗(yàn)

政策試驗(yàn)是中國治理的獨(dú)特機(jī)制，起源于革命戰(zhàn)爭年代，大規(guī)模興起于新中國社會(huì)主義建設(shè)時(shí)期，改革開放以來廣泛應(yīng)用于治國理政各領(lǐng)域，是中國共產(chǎn)黨歷經(jīng)百年探索創(chuàng)造的獨(dú)特治理經(jīng)驗(yàn)。

2、探索經(jīng)驗(yàn)

中國面對獨(dú)特的國情和發(fā)展任務(wù)，現(xiàn)代化進(jìn)程難以簡單復(fù)制先發(fā)國家的經(jīng)驗(yàn)。政策試驗(yàn)實(shí)際上起到了為改革創(chuàng)新探路的作用，通過科學(xué)甄別局部創(chuàng)造的經(jīng)驗(yàn)，遴選出對全局有價(jià)值的政策舉措予以復(fù)制推廣。

3、降低風(fēng)險(xiǎn)

當(dāng)決策面對巨大不確定性時(shí)，政策試驗(yàn)?zāi)軌蚍稚⒅卫盹L(fēng)險(xiǎn)，有效避免改革“翻烙餅”，形成示范效應(yīng)，將真正管用的改革舉措向全國推廣。政策試驗(yàn)幫助中國不斷適應(yīng)各種風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)，以較低的決策成本，調(diào)動(dòng)地方探索積極性，最終為全局性改革奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

４、凝聚共識(shí)

中國的政策制定是一個(gè)在爭議中凝聚共識(shí)的決策過程，各方面秉持的觀念、利益差異容易導(dǎo)致改革決策難產(chǎn)。政策試驗(yàn)為頂層設(shè)計(jì)提供了一個(gè)詢證決策的制度化路徑，決策者在存在爭議的情況下，根據(jù)試點(diǎn)試驗(yàn)結(jié)果作出更大范圍決策，有利于提升決策的科學(xué)化、民主化水平。

文字講稿

讀大學(xué)以前，我一直生活在廣東省一個(gè)由小漁村發(fā)展起來的城市。1978年，那里流傳著一首歌謠：“寶安有三寶，蒼蠅、蚊子、沙井蠔。十間屋里九間空，家里只剩老和小?！比欢?，在改革開放后不到40年時(shí)間里，這個(gè)默默無聞的小漁村成長為擁有2000多萬人口的現(xiàn)代化國際都市，她就是中國改革開放的縮影——深圳。英國《經(jīng)濟(jì)學(xué)人》雜志評價(jià)說，“全世界超過4000個(gè)經(jīng)濟(jì)特區(qū)，頭號(hào)成功典范莫過于‘深圳’”。

深圳的成功是偶然還是必然？我們可以從深圳的跨越式發(fā)展過程中探尋中國治理的“密碼”。

沒有政策試驗(yàn)就沒有改革開放

黨的十一屆三中全會(huì)提出把黨和國家的工作重心轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)建設(shè)上來，拉開了改革開放的大幕。但是，改革開放究竟怎么改？當(dāng)時(shí)大部分人還是一頭霧水。因?yàn)轳R克思沒有講過，我們的前人沒有做過，其他社會(huì)主義國家也沒有干過，所以，沒有現(xiàn)成的經(jīng)驗(yàn)可學(xué)。改革開放的總設(shè)計(jì)師鄧小平提出，可以劃出一塊地方，就叫做特區(qū)。中央沒有錢，可以給些政策，你們自己去搞，殺出一條血路來。

經(jīng)濟(jì)特區(qū)是一個(gè)新生事物，有人支持也有人反對，改革面對著一些阻力和壓力。深圳特區(qū)第一任市委書記吳南生，是延安時(shí)期中央黨校的老學(xué)員，他主動(dòng)請纓辦特區(qū)。深圳率先引進(jìn)外資搞市場經(jīng)濟(jì)，全國各地有不少非議，吳南生義無反顧，體現(xiàn)了改革者的擔(dān)當(dāng)。經(jīng)過40多年的不懈探索，深圳在改革開放的進(jìn)程中發(fā)揮了“試驗(yàn)田”的重要作用，為全國提供了許多可復(fù)制可推廣的經(jīng)驗(yàn)。可見，沒有政策試驗(yàn)就沒有改革開放的順利推進(jìn)。

從公共政策理論視角看，政策試驗(yàn)是理解中國治理的一個(gè)獨(dú)特機(jī)制，深圳是中國政策試驗(yàn)最為成功的案例之一。簡單地說，政策試驗(yàn)就是國家在制定頒布全國性政策之前，先選擇局部地區(qū)或行業(yè)進(jìn)行試點(diǎn)試驗(yàn)，在取得可行經(jīng)驗(yàn)后再向全國推廣的過程。

1982年，時(shí)任河北省正定縣委副書記的習(xí)近平同志，親自推動(dòng)了一場政策試驗(yàn)。當(dāng)時(shí)，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制在南方幾個(gè)省份試點(diǎn)成效顯著。習(xí)近平同志通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在農(nóng)業(yè)大縣正定，農(nóng)民干活沒有什么積極性，老百姓吃不飽肚子。于是，他建議縣委縣政府學(xué)習(xí)南方省份的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，搞大包干試點(diǎn)。根據(jù)習(xí)近平同志的意見，正定選了里雙店公社搞“大包干”試點(diǎn)，開了河北全省“大包干”的先河。只用了一年時(shí)間，就實(shí)現(xiàn)了公社農(nóng)業(yè)產(chǎn)值和社員人均收入雙提升。

黨的十四大將“大膽試驗(yàn)，創(chuàng)造性地開展工作”寫入了《中國共產(chǎn)黨章程》，一直延續(xù)至今。2013年，中央政治局召開會(huì)議，決定成立中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)改革的總體設(shè)計(jì)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、整體推進(jìn)、督促落實(shí)。

總之，政策試驗(yàn)發(fā)源于革命戰(zhàn)爭年代，大規(guī)模興起于新中國社會(huì)主義建設(shè)時(shí)期，改革開放以來廣泛應(yīng)用于治國理政各領(lǐng)域，是中國共產(chǎn)黨歷經(jīng)近百年探索創(chuàng)造的獨(dú)特治理經(jīng)驗(yàn)。

政策試驗(yàn)降低決策成本

除了經(jīng)濟(jì)改革之外，在與我們每個(gè)人息息相關(guān)的民生領(lǐng)域，政策試驗(yàn)也在發(fā)揮重要作用。

2018年，“天價(jià)藥”現(xiàn)象引發(fā)社會(huì)關(guān)注。17種抗癌藥就被一次性納入國家醫(yī)保報(bào)銷目錄，許多原本負(fù)擔(dān)不起的患者可以用得上新藥了。這項(xiàng)大動(dòng)作是新成立的國家醫(yī)療保障局運(yùn)用強(qiáng)大的戰(zhàn)略購買力和話語權(quán)為老百姓辦的一件民生實(shí)事。

2018年，從中央到省市縣各級(jí)政府都成立了一個(gè)新機(jī)構(gòu)——醫(yī)療保障局。新成立的醫(yī)療保障局成為中國最大的藥品采購方。這是中國醫(yī)療改革的一項(xiàng)重大頂層設(shè)計(jì)，它起源于福建省三明市2012年開始的一場醫(yī)療改革政策試驗(yàn)。三明經(jīng)驗(yàn)經(jīng)過了實(shí)踐的檢驗(yàn)，最終走向了全國。

當(dāng)我們面臨一些情況較為復(fù)雜的改革問題例如醫(yī)療改革問題時(shí)，通常決策需要反復(fù)試驗(yàn)，才能找到最佳方案。政策試驗(yàn)?zāi)軌蛴行П苊飧母铩胺语灐?，將真正管用的改革舉措向全國推廣。

政策試驗(yàn)形成示范效應(yīng)

政策試驗(yàn)?zāi)軌驇椭娜巳海h(yuǎn)比我們想象的多，或許你已經(jīng)享受過它帶來的紅利。

過去到全國各地調(diào)研時(shí)，經(jīng)常聽到反映到政府辦事難的問題。最近兩年，越來越多的地方提出了讓老百姓到政府辦事“最多跑一次”的承諾。

“最多跑一次”改革起源于浙江省衢州，一個(gè)經(jīng)濟(jì)并不十分發(fā)達(dá)的山區(qū)市。2016年，浙江省針對群眾反映突出的辦事難問題，提出了倒逼政府自身改革的目標(biāo)——讓群眾和企業(yè)到政府辦事“最多跑一次”。他們通過流程優(yōu)化、數(shù)據(jù)共享，讓越來越多事項(xiàng)辦理能夠?qū)崿F(xiàn)只跑一次。

浙江探索的“最多跑一次”改革取得成效后，各地爭相學(xué)習(xí)推出了不少類似的改革，有的叫“只跑一次”“一次辦好”等等。政策試驗(yàn)中涌現(xiàn)出的先進(jìn)典型會(huì)被其他地區(qū)比學(xué)趕幫超，在全國形成示范效應(yīng)，促進(jìn)各地之間的良性競爭，為更多老百姓提供更好的服務(wù)。

推動(dòng)政策試驗(yàn)與頂層設(shè)計(jì)有機(jī)結(jié)合

習(xí)近平總書記在主持十八屆中央政治局第二次集體學(xué)習(xí)時(shí)指出，摸著石頭過河，是富有中國特色、符合中國國情的改革方法。摸著石頭過河就是摸規(guī)律，從實(shí)踐中獲得真知。摸著石頭過河和加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)是辯證統(tǒng)一的，推進(jìn)局部的階段性改革開放要在加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)的前提下進(jìn)行，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)要在推進(jìn)局部的階段性改革開放的基礎(chǔ)上來謀劃。

一個(gè)具有強(qiáng)大治理能力的國家，必須擁有開放、靈活的決策機(jī)制，以便及時(shí)回應(yīng)人民日益增長的美好生活需要。政策試驗(yàn)是一種獨(dú)特的治理機(jī)制，能夠幫助中國不斷適應(yīng)各種風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)，以較低的決策成本，調(diào)動(dòng)地方探索的積極性，最終為全局性改革奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

黨的十九屆四中全會(huì)作出決定，要堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。中國正在走一條前人沒有走過的路，前進(jìn)道路上的每一步都需要勇于探索、敢為人先。只要不斷堅(jiān)持和完善新中國成立70年來積累的寶貴經(jīng)驗(yàn)，將政策試驗(yàn)與頂層設(shè)計(jì)有機(jī)結(jié)合起來，中國的治理現(xiàn)代化就一定能行穩(wěn)致遠(yuǎn)，取得更加輝煌的成就。

主講人感悟

我希望通過公開課，從公共政策制定視角，為理解中國發(fā)展為什么“行”、中國共產(chǎn)黨為什么“能”提供一個(gè)與眾不同的解釋路徑。

黨的政策不是高高在上、遙不可及的，而是與每一位普通人的生活息息相關(guān)。我們每個(gè)人都是中國治理的參與者、見證者、推動(dòng)者，國家的點(diǎn)滴進(jìn)步和發(fā)展無不來自人民群眾的實(shí)踐和智慧。

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